Notícia ruim chega logo, anda depressa, diz a sabedoria popular – e não é certamente por acaso que a mídia, em qualquer país do mundo, privilegia as coberturas de catástrofes, crises e problemas. Mirando para a mesma questão ao reverso, um ditado clássico do jornalismo americano dispõe que “no news is good news”. Ou seja, se há boas notícias, isso não é notícia.

Como este ano tem sido pródigo em bad news, ficou escondida e passou despercebida, pela mídia e pela sociedade brasileira, uma boa nova produzida pelo Congresso Nacional exatamente no 11 de setembro – dia do pavoroso ataque terrorista aos Estados Unidos, fato crucial das relações internacionais neste começo de século. Enquanto milhões de brasileiros assistiam estarrecidos, pela TV, à destruição das supertorres do World Trade Center, o Congresso Nacional promulgava quase em silêncio, em Brasília, a emenda constitucional que limita o poder dos presidentes da República de editar as chamadas medidas provisórias com força de lei (MPs).

O fato merecia aplausos, fanfarras, festas. Pois tão criticado sempre – uma espécie de saco de pancadas preferencial da imprensa, das ONGs, dos sindicatos, dos chamados “movimentos sociais”, de vários setores da sociedade -, o Congresso produziu com isso um notável aperfeiçoamento na democracia brasileira.

Vamos recapitular. A MP foi criada pela Constituição de 1988 com o alegado objetivo de conferir uma indispensável agilidade à ação dos presidentes da República, sobretudo face a casos que requeressem “relevância e urgência”, como prevê o artigo 62 da Carta. Os constituintes tiveram a evidente e justa preocupação de evitar os abusos cometidos durante o regime militar com os decretos-leis. Como se recorda, eles entravam em vigor na data de sua publicação e passavam de vez a ter força de lei 45 dias depois disso, se não fossem examinados a tempo pelo Congresso.

Foi a época tenebrosa dos decretos-leis aprovados por decurso de prazo – tornavam-se leis, regiam a vida de milhões de brasileiros, mas não eram nem sequer examinados pelos representantes do povo. Além disso, os projetos de decreto-lei não podiam ser emendados: ou eram aprovados integralmente, ou rejeitados do começo ao fim – e nunca houve nenhuma ocorrência de rejeição, nem uma única, envolvendo assunto relevante.

Para evitar essas barbaridades, e com base em instituições do Direito italiano, a Constituinte procurou manter um mecanismo supostamente “moderno” nas mãos dos presidentes, mas mudou a mão de direção: a partir de então, se o Congresso não apreciasse a MP em 30 dias, ela deixaria de vigorar. E, é claro, podia ser emendada à vontade, pelos chamados projetos de conversão. Na teoria, parecia uma maravilha. Mas, no Brasil real, as coisas tomaram um rumo diferente. E por quê? Bem, vamos lá. Podemos dividir os problemas em três grandes grupos.

Em primeiro lugar, a partir da entrada em vigor da Constituição, em 5 de outubro de 1988, houve um incrível abuso no recurso às MPs como prática de governo. Só para ficar num exemplo: daquela data até o final do primeiro mês do Plano Collor, em janeiro de 1990, os presidentes José Sarney e Fernando Collor, somados, editaram em média uma medida provisória a cada dois dias úteis. A coisa continuou nesse tom ao longo do governo Collor (1990-1992) e dos governos Itamar Franco (1992-1995) e Fernando Henrique Cardoso, de sorte que, no total, até a promulgação da emenda que reformulou as MPs, nada menos de 6.106 delas haviam sido expedidas, incluídas as reedições.

Em segundo lugar, a prática tornou letra morta a perda de eficácia prevista pelo próprio artigo 62 da Constituição para quando o Congresso não votasse em 30 dias uma MP. Criou-se, no dia-a-dia de governar o país, um mecanismo que a Constituição, embora não tivesse proibido, não previu: decorridos os tais 30 dias sem ação do Congresso, o presidente da República simplesmente reeditava a medida, que desta forma voltava a valer por mais 30 dias, e assim sucessivamente. Na prática, portanto, o Brasil redemocratizado em 1985 (e reconstitucionalizado em 1988) vinha sendo em grande parte governado por decreto.

Essa questão da reedição ainda escondia um monstro jurídico e político criado pelos burocratas do Executivo, de que se prevaleceram alegremente os presidentes desde Sarney – e aqui estamos no terceiro grupo de problemas do instituto nascido com a Constituição de 1998: ao reeditar uma MP, os presidentes passaram a incluir não apenas mudanças no texto original, mas também acréscimos a ele.

A MP do Plano Real levou sete anos para ser aprovada. Como poderia o Congresso “disciplinar relações jurídicas” decorrentes dessa MP caso fosse rejeitada?

Esses contrabandos eram redigidos na linguagem mais cifrada possível, em geral adicionando (ou suprimindo) artigos e parágrafos a leis que eram referidas apenas pelo seu número, e freqüentemente tratavam de temas que não tinham nada a ver com o assunto principal que a MP regulava. Poderia haver mudanças importantes, digamos, no imposto de renda dos cidadãos escondidas na reedição de uma MP sobre defensivos agrícolas. Ou alguma vantagem para o funcionalismo ao se tratar de navegação de cabotagem. Como se fosse pouco, algumas vezes os acréscimos indevidos versavam sobre assuntos que a Câmara dos Deputados ou o Senado haviam rejeitado quando propostos anteriormente pelo Executivo.

Ou seja, sem que houvesse grandes protestos públicos, e sem que o problema sequer constasse da grande agenda do país, vivíamos uma situação absurda e anômala, que gerava uma insegurança jurídica intolerável para os cidadãos, para a democracia e para o próprio Judiciário. É preciso, porém, deixar claro que a responsabilidade por esse apequenamento do Legislativo não foi de responsabilidade exclusiva do Executivo.

É claro que passar meses ou anos sem votar uma MP era algo que só acontecia porque o Congresso, por esta ou aquela razão – no mais das vezes, conveniência do governo e de suas bancadas parlamentares -, deixava o barco correr. Antes mesmo de decidir sobre MPs, o Congresso sempre teve a prerrogativa de nem mesmo votar o mérito daquelas que não atendessem aos pressupostos de “relevância e urgência” previstos na Carta. E a solução estava no seu Regimento Comum: a comissão mista de 14 deputados e senadores que o presidente do Congresso devia designar para examinar cada MP enviada pelo Executivo tinha entre seus deveres o de chegar se os requisitos estavam sendo atendidos, e o assunto deveria ir sempre ao plenário, ou seja, a uma votação conjunta da questão por todos os senadores e deputados. O problema é que o próprio regimento estabelecia que, se o plenário não decidisse sobre a matéria em duas sessões consecutivas, seriam considerados “como atendidos pela Medida Provisória os pressupostos de admissibilidade do art. 62 da Constituição Federal”.

Existindo essa brecha, o que acabou acontecendo, em Brasília, foi que, a cada vez que o Executivo encontrava dificuldades para aprovar a “admissibilidade” das MPs, os governos de ocasião mobilizavam suas bancadas para evitar a votação do assunto nessas tais duas sessões consecutivas. E mesmo MPs sem qualquer urgência, e freqüentemente de relevância discutível, acabavam tendo, pelo silêncio, o OK do Congresso.

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Ilustrações de Kipper e páginas da matéria original © Reprodução

Felizmente, essa era acabou. A emenda promulgada no dia 11 de setembro, por meio de diferentes disposições, acabou com a possibilidade da edição de MPs sobre uma série de assuntos relevantes: entre outros, vários casos de elevação de impostos, diretrizes orçamentárias, planos plurianuais de investimentos, abertura de créditos adicionais, previdência, relações trabalhistas, servidores públicos e contribuições sociais.

Mas, principalmente, sepultou a nefasta maracutaia das reedições. As MPs não mais serão discutidas pelo Congresso em conjunto. A tramitação começará pela Câmara, cabendo ao Senado o papel revisor. E, se a MP não foi apreciada em até 45 dias, contados de sua publicação, ela entrará automaticamente em regime de tramitação de urgência, o que impede que outras matérias sejam votadas. A pauta do Congresso fica, assim, paralisada. Se ainda assim não for votada em 120 dias, perderá a validade. Ponto final.

A maioria dos membros da Câmara e do Senado aprovou a nova emenda, mas há alguns políticos que se empenharam com mais vigor na luta contra os abusos francamente antidemocráticos que o status anterior permitia, e seus nomes merecem ser registrados. O projeto de emenda à Constituição sobre as MPs demorou longos seis anos para ser aprovado, com modificações, e entre os iniciadores da batalha estão os senadores Pedro Simon (PMDB-RS), Ronaldo Cunha Lima (PSDB-PB) e Roberto Freire (PPS-PE) e o hoje governador de Santa Catarina, Espiridião Amin, ex-senador pelo PPB.

Houve tentativas anteriores, frustradas, de aprimorar o instituto da MP, inclusive propostas do então parlamentar gaúcho pelo PSDB Nelson Jobim, hoje ministro do Supremo Tribunal Federal, e do senador Artur da Távola, do Rio, igualmente do PSDB. Na reta final de aprovação da emenda na Câmara, foi crucial o papel de seu presidente, Aécio Neves (PSDB-MG), que enfrentou uma grande má vontade do Palácio do Planalto.

Como, porém, não vivemos no paraíso, ainda existe uma questão séria em relação às MPs. Mesmo com as mudanças positivas que acabam ser feitas, são pura ficção os mecanismos de controle das MPs em certas circunstâncias – quando elas propõem alterações profundas, dramáticas e de longo alcance na vida dos cidadãos, como foram, para mencionar duas situações extremas, os planos Collor (que confiscou a poupança da população em janeiro de 1990) e Real (que provocou uma revolução econômica no país e estabilizou a moeda, em junho de 1994).

E que mecanismos são esses? A emenda de 11 de setembro manteve o dispositivo original da Constituição segundo o qual, na hipótese de a MP perder a validade, cabe ao Congresso Nacional “disciplinar as relações jurídicas dela decorrentes”. Pergunta-se, com todo o respeito aos legisladores: e daí? Como faria o Congresso, por exemplo, para “disciplinar as relações jurídicas” decorrentes de uma eventual não aprovação do Plano Collor, em 1990? Se isso tivesse ocorrido, apenas o desbloqueio imediato das contas dos brasileiros no Banco Central despejaria novamente, e de uma só vez, 110 bilhões de dólares na economia, arremessando o País numa hiperinflação capaz de tornar amenos como um passeio na Disneyworld desastres clássicos como os da Alemanha e da Hungria. E o Plano Real – cuja MP levou quase sete anos (sim, sete) para ser finalmente aprovada, em fevereiro passado? Como poderia o Congresso “disciplinar as relações jurídicas” decorrentes de uma MP que, tendo vigido durante quase sete anos, fosse, hipoteticamente, rejeitada?

Em certas situações dramáticas, portanto, é letra morta o direito de o Congresso rejeitar MPs que promovam, do dia para a noite, programas desse porte. O Congresso, cada vez que o Executivo resolver empreender uma grande reforma em qualquer setor da vida do país via MP, terá, pendendo sobre sua cabeça, uma gigantesca espada de Dâmocles de duas pontas: uma é o fato consumado criado pela edição da MP, que bem ou mal pode vigorar por 120 dias antes de ser derrubada; outra, a possibilidade do caos na hipótese de ela ser rejeitada.

Saída para esse tipo de armadilha constitucional existe. Que tal o país e o Congresso amadurecerem um pouco mais até que possamos mais para frente, quem sabe, eliminar a MP do texto da Constituição? Países mais complexos e de maior peso político e econômico que o Brasil vivem perfeitamente bem sem esse tipo de recurso que, mesmo bem maquiado e contido, tem um inequívoco ranço autoritário.

Claro que se vai argumentar que, sem instrumentos como esse, será difícil ou lenta no Congresso a aprovação de leis importantes para o país. Mas é para isso que existem partidos políticos, representantes do povo. Legislativo: negociar, avançar, recuar, conceder. Dá um trabalhão danado, sem dúvida. Mas democracia de verdade é assim. Como diria sir Winston Churchill, é o pior regime que existe – excetuados todos os demais.

Artigo publicado na revista Diálogos & Debates, da Escola Paulista de Magistratura, edição de dezembro de 2001

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